行政区划基础理论研究

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点击次数:1876 更新时间:2017年11月17日09:04:33 打印此页 关闭
行政区划基础理论研究

 

 

-、行政区划概述

“行政区划”一词有多种理解,最常见的有两种:行政区划是指行政区域的划分,是这一涵义的缩略语;行政区划就是指行政区域。导致这些理解产生的根本原因在于,对行政区划一词所包含的内容未进行深入的分析,对中国行政区划的历史和现实缺乏具体的研究。

人们通常讲到省、市、县、乡这类术语或与之相关的一些特定名词(如湖北省、武汉市等等)时,往往很少进一步去探究一下所讲的省、市、县究竟是指什么。《中华人民共和国宪法》第30条把它们列举称为“行政区域”,民政部主编的《行政区划简册》则称之为“行政单位”,而《中华人民共和国城市规划法》第3条和国务院的一些文件又称之为“建制”、“行政建制”,在一些学者的文章中则称为“行政区划”。

行政区划、行政建制、行政单位、行政区域,这些术语之间有没有区别?各有什么特定的内涵?能否不加区别地替代使用?这是在进行行政区划研究时,首先要解决的问题。

“省”为例,我们说湖北“省”的人口有多少,面积有多大时,“省”显然是指一个确定的地域;当我们提到湖北“省”近年来工作取得很大成绩时,或者说“省”里派来了工作组时,“省”一词所指显然同某些或某个机构有关;当我们说湖北“省”设置于清代康熙初年,或者说中国是由22个“省”、5个自治区、4个直辖市和2个特别行政区组成时,“省”在这里所指的则是一个地域性政治实体。同一个术语“省”在不同情况下使用时,其具体所指,在内涵上存在的差异是可以区别的。

行政建制、行政单位、行政区划这些术语人们经常使用,却没有深究其具体内涵,以及其间的相互关系。一个重要的原因,正是由于三者的单位名称是同一的。“省”作为一个术语,既是行政建制的单位名称,也是行政单位、行政区域的单位名称。另一个重要原因是,三者之间存在密切的联系,并进而构成一个统一体:它们都是行政区划体制构成单位的组成部分。忽视三者间的差异与区别,以及它们同行政区划的关系,不仅会影响人们对行政区划的研究,也将影响与行政区划管理有关的实际工作。

国家民政部设有行政区划司,主管行政区划工作。它的工作内容包括批准市、县的设置,确定市、县的隶属关系和行政级别,划定市、县的区域„„其中,批准市、县的设置是建立地域性政治实体,同行政建制有关;确定市、县隶属关系和行政级别是明确行政单位的地位与相互关系;划定市、县的区域则是划定市、县管辖范围,即确定其行政区域。行政区划司的工作之所以包括上述三方面的内容,正是因为三者之间虽有区别,但都是一个行政区划单位的构成部分。

地方行政建制是中国地域性政治实体的规范用语,是国家组成的结构单元。地方行政单位则是治理这一地域性政治实体的政权机关组成的整体(中国的地方行政机关称为地方人民政府,因而这里用政权机关一词代替政治学通常所用的“政府”一词)。行政区域则是构成地域性政治实体的地域范围及其居民。行政区划作为一个综合概念,包括了上述三个方面,是指国家结构体系。行政区划管理就是国家结构体系的管理。

行政区划作为一种国家结构体系,是中央集权体制的产物,在中国己有两千多年的历史:它萌芽于春秋战国之际,定型于秦汉,沿袭持续到当代。在行政区划体系出现前,中国的国家结构经历过一系列变革。把行政区划如实地看做是一种国家结构体系,分析其构成及其相互间的关系,对于深入了解中国的地方政权,加强中国地方政权建设,具有极为重要的意义。

行政区划的内涵 作为一个整体概念,行政区划的内涵包括两个方面:构成这一概念的各个组成部分的含义,以及各个部分之间的相互关系。为便于分析和理解,以下将按行政区域、地方行政单位、地方行政建制的顺序予以考察。

行政区域是国家为推行政务而划分的有确定界线的区域。特定的国家行政机关依法在特定的区域内履行其职责,推行其政务,这一特定的区域即为该行政机关管辖的区域。这是“行政区域”一词的一般含义。《中华人民共和国宪法》第30条,列举了中国行政区域划分的区域单位名称:省、自治区、直辖市、自治州、市、县、自治县、镇、乡、民族乡。依据宪法规定,这些区域都设置有全面治理该区域的地方国家政权机关。因此,宪法所列举的行政区域实践上是一级地方政权机关管辖的地域范围,即按地域划分居民而组成的国家结构单元的辖域范围。行政区域是可以调整的:扩大或缩小、划入或划出。行政区域的调整,不涉及治理该地域的政权组织是否变动,即在政权组织不变的情况下,行政区域也是可以改变的。然而,某地域政权组织一旦撤销或建立,原行政区域则不复存在或将出现一个新的行政区域。

地方行政单位是由治理同一地域各地方国家机关组成的整体,即指一级地方政权。依据中国宪法的规定,当今中国县以上设置地方国家权力机关(人民代表大会)、行政机关(人民政府)、审判机关(人民法院)、法律监督机关(人民检察院);乡、镇设地方国家权力机关和行政机关。据此,县以上地方行政单位由4个地方国家机关组成;乡、镇由2个地方国家机关组成。相比之下,人们不难发现:作为地方行政单位存在的标志,是存在一级地方国家权力机关。存在地方国家权力机关,也就存在权力机关的执行机关即地方国家行政机关。然而存在一级行政机关并不意味着必然存在一级权力机关。地区作为一般意义上的行政区域,由地区行政公署管理。地区行政公署是省、自治区人民政府的派出机关,从一定意义讲它也是一级行政机关,但地区不存在一级地方国家权力机关,因而没有被列入宪法明定的行政区域,不是一级地方行政单位。地方行政单位的组成,在不同历史时期是有变化的。地方行政单位之间的隶属关系,主要体现在其行政机关之间存在的上下隶属关系(上下级地方国家权力机关之间,只存在法律监督和工作指导关系,不存在隶属关系)。地方行政单位在其组成不变的情况下,其隶属关系是可以改变的,如某县由甲省改归乙省领导。地方行政单位组成及隶属关系的改变,并不一定会导致其行政区域或其建制的变动。

地方政府建制是国家设置的组成国家的结构单元,是一种地域性政治实体。从组成一个地域性政治实体的要素看,行政区域仅包含地域和居民两个要素,地方行政单位包含权力和政府两个要素,而地方行政建制则包括了所有的4个要素:国家建立地方行政建制,按地方行政建制设置一级地方政权,并划定其治理的地域范围。地方行政建制仅存在设置与撤销的变化,合并与改设实际上是两种变化的同时出现。县改市是指在撤销县这一建制单位的同时,以县的辖域设置市的建制。地方行政建制的变动必然会导致地方行政单位和行政区域作相应的改变。地方行政建制的存在最为稳定,当今中国不少地方行政建制单位都有几百年、上干年的历史,最多的有超过两千年的。

从地方行政建制、地方行政单位、行政区域三者各自的内涵及其变化所导致的影响,可以看出三者的单位名称尽管相同,但其所指确实存在区别,只不过通常人们大都未去深究而已。这里仍以湖北省为例作进一步分析。作为一个地域性政治实体,湖北省设置于清康熙三年(1664),这一地方行政建制自设置以后,一直持续未间断地存在到现在;然而治理这一政治实体的政权机关,在这三百多年中经历过多次变革,地方行政单位组成在每次变革中都有变化;构成这一政治实体、由其政权机关治理的地域,则出现过频繁的变化,就其重大的讲:就有清初自四川省划入建始县、民国划入安徽省的英山县、武汉曾两度不属省行政范围等。因此,当我们从地方行政建制角度使用“湖北省”这一词语时,无需考虑其与具体年代的关系;但从地方行政单位与行政区域角度使用“湖北省”时,则必须标明时代以至具体年份。特别是在涉及行政区域时,更需指明年份,因为地域面积和人口是经常变化的。

“行政区划的变更”、“行政区划研究”等等,是对包括上述三个方面内容在内的整体性表述。其具体所指,有些可能仅涉及其中的一个方面,有的可能不止一个方面,甚至包括了三者。但是构成行政区划的三个方面所存在的实质上的差异表明,只有通过具体分析,弄清我们需要研究解决和需要深入讨论的事项,究竟是属于哪一方面的问题,才可能进行针对性的研究或处理,找到恰当的解决途径。例如,“县改市”是属于地方行政建制的变更,“市管市”是属于地方行政单位隶属关系的安排,研究这两个问题就应分别从不同的角度予以考察:前者应从地方行政建制特性的要求,来予以分析、评判其是否恰当、必要;后者则应从地方行政单位隶属的合理性和可能性予以分析、评判。有些问题则可能与行政区划整体相关,则要从国家结构的角度,进行全面的研究、分析和评估,例如重划省区就属这方面问题。

 

二、行政区划的法律依据

行政区划是国家的一项大政,其设置合理与否直接关系到国家的长治久安大局,具有很强的政治敏感性和政策性。行政区划作为国家(政府)实行行政管理的工具和手段,历来为各国所重视。近代以来很多国家都在其宪法或法律上予以明确规定。

1.单一制国家宪法中通常都比较清楚地规定了行政区域的划分、行政建制的名称及其行政地位

法国在1789年大革命后,为了削弱地方封建复辟势力,改变旧制度下混乱的行政区划结构,便决定在全国重新划分整齐划一的行政区,设置省、专区、县、市(镇)四级地方建制。同时规定,各省首府到达其境内的任何一个镇的时间必须在一天之内。巴黎作为首都,被定为特别行政单位,法律规定:“巴黎是具有双重地位的地方单位:巴黎市和巴黎省,其事务由巴黎议会斟酌处理。”这样,巴黎议会可同时行使省议会和市议会的职权,巴黎市长可同时行使市议会和省议会主席的职权,适用于省和市的法律对巴黎同样有效。20世纪80年代后,又通过了《有关市镇、省和大区的权力和自由法规》,大区成为凌驾于省之上的一级行政区。菲律宾宪法第11条明文规定:(1)菲律宾的领土和政治区域的划分为省、市、自治区和区;(2)除依照地方政府法典所规定的标准,并得到相关地区或几个地区举行的公民投票的多数票赞成外,任何省、市、自治区或区不得被分割、合并、废除或对其边界作重大的变更。日本在1889年的明治宪法中对行政区划未作规定,但在1947年的日本国宪法中设专章(第8章)对此作了原则规定。日本国会根据宪法的原则,陆续制定了以地方自治法为主的一系列政策法规,形成了富有特色的行政区划体制。

 

2.实行社会主义制度的国家宪法中也都对行政区划问题有具体规定

世界上第一个实行社会主义制度的国家苏联在十月革命胜利后,列宁就提出了彻底取消沙俄行政区划的问题。在1936年颁布的苏联宪法和1937年至1938年间陆续出台的各加盟共和国宪法,分别用基本法形式确认了包括州一区两个主要环节的加盟共和国行政区划体系。

中国在1954年9月颁布的第一部宪法第53条明文规定:“中华人民共和国的行政区划分如下:(1)全国分为省、自治区、直辖市;(2)省、自治区分为自治州、县、自治县、市;(3)县、自治县分为乡、民族乡、镇,直辖市和较大的市分为区。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是较大的民族自治地方。”其他如罗马尼亚、波兰、越南、朝鲜等在其宪法或法律中都无一例外地载有这方面的条款。

 

3.单一制的国家大多对行政区划的管理权限作出明文规定,但表现形式不同

主要有下列几种不同的形式:一是地方最高一级行政区划的管理权属于最高立法机关,其下的区划管理权属于最高行政机关,如越南国会有权决定省、直辖市和同级行政单位的地区划分,部长会议有权决定省和直辖市以下行政单位的地区划分;二是地方最高一级行政区。从最高层级行政单位看,行政区域与自然地理区域大致相一致(如四川、L西),有可能助长地方主义,导致地方割据(政治上),同时也可能影响社会的发景(经济上与外部交流容易受到制约);行政区域与自然区域不一致(如陕西、安镄与江苏),对于当地的发展有一定的影响(发展不平衡、不协调),但对中央控≡-方、削弱地方与中央的抗衡能力有利。从中国历史的发展看,行政区域与自ˉ

理区域有相一致的,也有很不相一致的,分析其原因,则往往发现其背后存=—政治上的考虑。这种情况,在层级越高的行政区域越为突出。因此,从行政≡∷

效性看,行政区域与自然地理区域相一致较为有利,然而从政治上考虑,则T—定将此作为一种特定的要求,因为行政毕竟从属于政治需要。

 但对基层和低层次的行政单位来讲,其主要职责是完成地方社会事务

共管理和服务,因此从提高行政效率和效益考虑的要求出发,应尽可能使差

的自然地理区域成为一个整体,这样对行政较为有利;而且政治上的权衡,△ ̄常情况下,对这些行政单位不一定是必须要考虑的问题。

 随着科技的进步,通讯和交通工具日益发达,除少数特定情形外,自ˉ ̄监区域与行政区域的关系将逐步淡化。                   

 (三)与民族聚居区域的关系

 民族聚居区域是社会历史发展形成的,其区域可以大致确定,但在z. --' 居杂居的情况下,常常难以划出准确的界线。民族聚居区域与民族区域二行政单位的行政区域之间存在密切关系:它们基本上是一致的,但又不完全一致。为了让更多的少数民族居民能更好地维护自身的权益,落实党和国家民族政策,民族区域建制行政单位的行政区域,应尽可能与民族聚居区域相一致。但在实际上基于种种原因,有时又很难做到这一点。例如按民族聚居区域与行政区域一致的要求,广西壮族自治区的行政区域只应限于广西西部,然而这对壮族人民的发展明显不利。

 另一个值得注意的现象是,民族聚居区域有时并不一定是构成一个而是可能构成几个行政区域。如在渝、湘、鄂3省市交界的苗族土家族的聚居区,分属3个省市,形成各自的行政区域。邻近西藏自治区的一些藏族聚居区,没有成为西藏自治区的组成部分,而是各自建立自治州,分属青海、四川和云南3省。这中间既有历史的渊源,也有政治的原因。民族聚居区域是否与行政区域相一致,并不完全取决于它是否为民族聚居区,而取决于国家政治上的需要。

 从一定意义上讲,行政区域是一种政治抉择的产物,是根据多方面因素综合考虑的结果。因此不能简单地依据某个因素来考虑行政区域的划定,从而要求行政区域应与某种特定的区域相一致。

 四、行政区域与经济特区

 改革开放以来,国家设置了各种经济特区,有的以经济特区为名,有的以保税区、开发区为名。这些经济特区是国家为实行某种特定的经济政策而划定的一种管辖区域,属于广义的行政区域范畴,但不是狭义的行政区域,即不是《宪法》所指的行政区域,不是一级政区。在这类区域里不存在一级国家政权机关,但存在代表一级行政机关的行政管理机构。这类管理机构有时权力很大,职责范围很广,甚至还有相应的下属行政执法部门,但它不是一级行政机关(人民政府)。有些经济特区的范围,与它所在地域的政区相一致;有的仅为这一政区的一部分。它的基本特点在于,国家为某种目的而实施的经济上的特殊政策和措施,仅能在这一经济特区划定的界域范围内实施。除此以外,地方其他社会公共事务的管理职责,仍属于所在地方行政单位的政权机关。例如深圳经济特区的范围与深圳市的行政区域相同,但地方行政建制单位是深圳市而非深圳经济特区。

 

上一条:行政区划史研究的重要意义 下一条:从历史看中国县制改革方向